中国发展简报

背景

信用合作社是合作社中一个重要的类别。2007年《农村专业合作社法》出台前几易其稿，但最终出台的合作社法并没有信用合作的内容，当时曾经受到舆论批评。但转机随即出现。同期中国银监会出台了放宽金融机构准入门槛的“金融新政”并于2007年首先在欠发达中西部地区6省试行村镇银行、贷款公司和农村资金互助社。2008年起又将此实验推广到全国31个省、自治区、直辖市。“金融新政”为不断变化中的农村金融体系注入了新的活力。

农村资金互助组织以一种新金融机构的形式被官方正式确认，设立的目的一是适应农村金融需求，二是当局希望通过“鲶鱼效应”，引入竞争机制，提高农村金融市场的服务效率，缓解资本要素被抽离农村的严重现象。

但具体操作中，相比贷款公司和村镇银行，三类新金融机构中的资金互助社获得的金融牌照最少，而有正规金融牌照的资金合作社的发展状态也是差强人意。与此形成鲜明对比的是，半正规、非正规的资金合作金融组织，或者以信用合作之名行商业金融之实的农村社区金融组织在全国却是遍地开花。

但吉林省梨树县闫家百信资金互助社（以下简称“百信”），以及四川广元市苍溪县益民农村资金互助社（以下简称“益民”），在众多的试点中，从成立的内外部条件和运行绩效而言，有着值得关注的典型意义。

百信是第一家被中国银监会正式批准的资金互助组织，早在2004年起就开始这种民间信用合作实验。从当地农民的首创性、合作精神的培育、经济发展水平、地理环境等方面，都比地处川北的益民资金互助社更有经济和合作基础，但从最近的财务指标、服务深度与广度来看，益民却有后来居上的趋势。业内人士也谈到，益民资金互助社是第一批试点中各项指标最好的一家。决定资金合作社发展、成败的因素有哪些？ 

“根据农民的需求，超出农民的视野”

2009年3月下旬，我们搭四川银监局的车从成都启程去苍溪县探访益民，该机构是一同前往的四川省银监局文维虎副主任和杨祎博士现场监管的第一站，随后他们还将去剑阁村镇银行。 

坐上越野车，赶了三个多小时，达到广元市时天已擦黑。在广元市住宿一夜后，第二天同样是三个多小时的车程，但路况比前一天差很多，尤其是从岳东镇中心到益民所在的文林场，一路尽是颠簸、狭窄的土路。即使这样的路，也是县政府为了参加资金互助社开业典礼嘉宾莅临而重新组织铺设的。杨祎博士说，这样的路还不是最难走的，有次去仪陇县，在盘山路上几乎出了车祸，而文主任偏偏又不时赴现场指导。从指导筹备至今，他们大概来这里将近10次。 

苍溪县地处川北，属于国定贫困县,也是革命老区。文林场在2005年前称为文林乡,一直为苍溪县歧坪镇所辖,因为撤乡并镇，现改为岳东镇的文坪社区。这里是原乡政府所在地，当政府撤出后，街道两边空空的楼房与街上稀少的人群使这里显得萧条和空旷。2006年苍溪县农村信用联合社撤并了文林信用社,业务合并至岳东镇农村信用社。当地的文林村村主任说，乡政府搬走致使这里的经济倒退了10年。

文林场最远的村相距岳东信用社20公里左右, 俗话说，百味离不开盐，凡事离不开钱。 因为当地没有金融服务机构，村民们曾经委托几个人到镇里换零钱，也有老人去信用社取钱回来的路上被陌生人抢劫。于是村民到县信用联社、广元银监局分局上访，要求在这里设立金融机构。

2006年底“金融新政”实施后，广元银监分局到文林场调研，决定在这个地方设立资金互助组织。第一家资金互助社的试点选在川北，和当地敢想敢干的民风也有关系。

2007年7月8日，这个四川省首家农村资金互助社在文林场正式挂牌营业。与百信不一样的是，这家互助社没有经过民间金融正规化的过程。从诞生伊始就有监管部门和相关部门多方面的培育、推动，监管部门要求未来的互助社要“根据农民的需求，超出农民的视野。” 

这个超越首先体现在规模和社员资格上。按照银监会的规定，农村资金互助社按照经营范围可以分为村和镇级两类。筹备之初，当地监管部门把1200户作为互助社的规模起点。 

监管部门如此考虑，首先是作为正规的金融组织，如果规模太小，很难产生规模经济效益，提供的金融服务也很有限，对互助社的可持续发展不利。以小范围的血缘和地缘相结合的社区成员成立的互助性质的微型金融，在一定区域与规模内具有竞争力和适应性，适应这一区域，交易成本将可以覆盖，并实现保本赢利。微型金融不能像大的商业金融那样在较大的经济范围内重新分配资源，失去草根性，而且也会因为规模太小而不能可持续发展。这也是微型金融被分割在小规模市场中的重要原因之一。另外，具有一定的覆盖面也是普惠金融的要求。为了照顾到因为经济困难无钱入股的村民，各界捐赠的17000元中的9600元用于贴补当地186户特别困难群众缴纳股本金。此外，社员资格从制度规定的农民扩展到当地居住满三年以上的居民，将同样难以享受金融服务的当地教师、部分退休干部、公务员、退休还乡的职工、当地卫生院、学校等单位纳入入股社员范畴。

在金融资源几乎全部为国家所掌握的情况下，获得一个金融牌照对很多民间资本是可遇不可求的事情。曾有人到百信提出用20万买这个牌照。但即使拥有了牌照，有了合法性地位，在国家各种优惠政策尚不明朗情况下，农民作为参与主体，要支付发起、组织成本和运行中作为正规金融所必须的各种制度和运营成本，和农村资金互助组织所拥有的货币和社会资本相比，显得很不协调，也是力所不逮的。

益民合作社所涵盖的社员居住分散，整个岳东镇8400多人口，每个村子一般只有200户左右。如果完全凭借农民的动员能力和信用基础，很难达到这么大的覆盖面。由于监管部门充分利用自身的行政权威强力推动，作为发起人的农民骨干利用各种机会宣讲资金互助社的功能和好处，到成立之时，文林场10个村近2000户在乡农户中有1767户投资入股、覆盖面高达80%以上。

监管部门始终坚持农民作为参与主体。益民的理事长金继贵是当地的村民，做过5年的保险代理，周围村里的大部分人都与他相熟。尤其当农信社到了催收异地或到期贷款，本地收贷人手紧张的时候，他就帮助农信社催收贷款，在两年里对什么贷款好还，什么人借钱不愿意还，他心里有了底。会计杨丽曾在兽医站工作，要去各个村给牲畜打预防针，所以她认识所有的社员。出纳员潘智勇早年在农村合作基金做过出纳，自己开商店，卖农药化肥、农机等，交往的人也多。以往职业经历带来的广泛的交往，使得他们在获得并甄别信息的时候减少了成本。

资金互助社是属于农民的资金互助、自我服务的组织。与之前的农村合作基金会相比，它不再是乡村政府的“银行”。选什么人，监管部门不但听取群众意见，还规定了工作人员不能在行政系统任职，甚至当地的村主任也被排除在外。银监局听取当地人对三个工作人员的任职意见时，文维虎副主任看出村主任对推荐金继贵等人作为候选人有点想法。他私下专门到村主任家做工作：“你要支持金继贵的工作，我会推荐给你一个合适的位置。”村主任后来对笔者说，他当村主任的工资一年只有3200元，如果有这个职务，可以多点收入。但是银监局说村干部不宜兼任职，所以村长成为不受薪的监事。

发挥“乡绅”作用，对资金互助组织进行监督。居住在农村地区的各种带薪工作人员，比如老师、医生或者乡村干部，是农村中的权威“乡绅”，监管部门促成他们成为监事，但不能参与决策。文林乡原乡人大主任曾凯凡已经退休在家，同时给原来的政府办公楼看房子。曾凯凡作为监事长，的确发挥了这样的作用。在发起之时，不但给村民解释资金互助社和农合基金的区别；成立之后，他时常去资金互助社查看，甚至组织查库；在资金互助社与监管及人民银行等单位不方便沟通的时候，他总会被推到前面。在社员代表大会中，监事会的专门报告提出，监事会在2009年进行一次查账。

互助社的最高权力机构是社员大会，下设理事会、监事会和经营层。但是，由于中国农村社区独特的社会结构，很难按照基于西方市民社会背景下设立的合作社组织规则运行，理事会、监事会和经营层往往“你中有我，我中有你”。由原乡人大主任做监事长，他在文林社区有很高的威望，并已经退休，在个人利益上更加超脱。镇农信社的一位负责人也是监事，这个安排显示了监管部门的匠心。后文将提到，农信社是资金互助社的账户托管部门，本身就有监督义务，同时农信社和资金互助社还是某种程度上的同业竞争关系，县农信社联社独立于乡土社会的小圈子之外，可以保持较好的专业独立性。

  资源调度与输入

一家正规微型金融机构只有群众的参与度是远远不够的,还需要村、镇、县、市甚至省级有关单位的理解、配合与支持。

由于资金互助组织作为新出现的新金融机构，注册资本只有10万（村级）和30万(镇级)，在准入门槛上大大小于商业银行和城市商业银行，甚至还低于其他两类新金融机构——村镇银行和贷款公司。但和其他正规金融一样，需要有固定的办公场所，一样的安全设施，给监管部门的报表需要通过内部网络，超过规定的现金也要存入金库……

这些具体要求之外，资金互助社还要面对更多的质疑：它们不是股份公司，不属于政府系列，更没上级主管单位，也无正式编制。中国现有的银行体制是纵向垂直管理，而资金互助社是社区信用合作组织，资金互助社之间、资金互助社与其他金融组织之间没有行政隶属关系，因而没有形成独立的体系，只有分散的内部决策机制。

无论对于银行监管部门还是基层地方政府，此前农村合作基金的关闭还是一个清晰的记忆，文林社区农合基金的清欠工作至今还没有完全结束。怎么防止新组织的各种潜在风险，尤其是操作风险、道德风险甚至其他事故隐患？对基层党政部门来说, 资金互助社经营的是高风险业务, 如果出现风险与问题, 基层没有财力和实力来帮助解决……

资金互助社的出现，还面临着邮政储蓄银行和农信社的直接竞争，作为试点的负责单位——省市银监部门怎么做，才既要保证这种竞争张力的存在，还能保护弱小的资金互助组织生长？

作为金融机构，资金互助社要涉及人民银行、工商、公安和消防、技术监督等单位的事务,怎么协调各方也积极予以支持和理解？

千头万绪的工作，千丝万缕的利益纠葛。作为操盘手的银行业监管部门，如果因为试点不配套而“播种风险”，很可能重蹈农合基金覆辙，给地方政府和相关方面带来麻烦。但四川监管部门缜密的部署和细致入微的工作，令这些问题大部分得到了圆满的解决。

监管部门推动县政府、县委成立一个领导小组，将其作为资源调动的平台，研究和明确协调与配合组建工作责任，实际上进行责任分摊。领导小组特别明确提出，岳东镇党委和镇政府不得干预资金互助社的具体事务，同时也明确互助社设立后出现的风险由社员分摊，县、镇政府不承担弥补亏损的责任。

县政府出资3万元用于补贴置办办公器材与设备支持资金互助社开业，划拨2万元整治村道土路。省银监局捐赠了价值2万多元的计算机、传真机和办公设备；广元银监分局职工和社会有关人士捐赠现金17万元，用于为筹建工作小组推荐的186户特困户代缴部分股金，北戴河置业公司捐赠5万元现金建立专项奖励基金；监管部门请来一家会计师事务所，不但义务审计，还进行捐助。在互助社的营业室悬挂的镜框里，写满了捐助人的名字。

苍溪县农村信用联社无偿为益民提供营业场所。按照金融业的安全标准，需要安装防弹玻璃，如果必须这样执行，单这一项就需支出10万元以上。经过协调，益民至今在铁丝防护网内的营业室办公。

相比之下，百信的开业成本大大高于益民。挂牌之前的三年，百信的营业场所一直在理事长姜志国家里。小规模的民间互助金融组织往往没有固定经营时间和场所，没有专职工作人员，且暂时没有工资。到正式注册前，他们的利息收入尚有5000元。

按照规定，正式注册需要一系列的标准，如营业场所、工作人员等等。为了达标，办公地点从理事长家里搬到一个120平方米的房子内，年租金3000元。

    此外，作为金融机构，房屋窗户须安装护栏，进入营业室要通过两道安全门，营业窗是防弹玻璃，按要求还需要安装摄像头。但为达到这些标准，加上装修成本和办公设备，就花去7万多元，占当时总股本的70%以上。 

针对各界对资金互助社这种新金融机构的怀疑，四川银监局创新了开户银行托管机制。由于资金互助社没有联入结算系统，互助社只能到当地农村信用社开户。益民与镇信用社签署合作备忘录，让益民大额资金往来置于农信社的监管之下，这也是应对外界、社员对员工担忧的一个制度安排。通过托管可以对互助社的资金流向进行监控，同时苍溪县农村信用联社的一名主任作为资金互助社的外部监事，发挥监督管理的作用。 

广元银监分局还设计了点对点的计算机程序软件，连接资金互助社与分局，让监管干部每日可以动态掌握互助社每一笔业务开展情况，对其实施动态持续监测，严格监管，严防风险。该系统锁定了1767名社员的账号和编码，非社员业务计算机不能识别，不能录入，保证了业务开办的合规性，也有效地防止了风险的扩大。

 四川省银监局文维虎副主任说，农民不可能一开始就能独立运用官方语言和专业术语来办理试点中的申报与审批事宜，也不可能承担相应的开办经费。农民也不太可能清楚了解各个相关部门的分工，以及这些部门在省、市、县三级如何运行,在哪里办公。那么，参与改革试点的银监部门干部既是市场准入的把关者, 同时又是农村资金组织准入的辅导者与领路人, 另一方面还是代表申请人与政府其他部门沟通的服务员。在农民群众与政府官员之间, 银监部门参与改革试点的干部们认真地扮演着多重角色。 

因为监管部门的多重角色，将益民的发起成本大为降低。与此形成对比的是，百信从2004年开始运行，承担了资金互助组织最初的制度实验成本。 

下表是百信和益民负责人在互助社成立前后拜访相关部门的情况统计： 益民（次）百信（次）百信活动备注监管部门06～7省1，市5~6市人民银行01（每月）主动送报表工商局36 地税局 02 国税局 03 公安部门2 10市 3， 县7县消防部门02 县政府、

财政局 0>10为开办费的落实。

直到开业之时未果城市信用社0>10农业银行03 市1 ，县2 

笔者查阅了益民从2007年3月2日到2008年4月10日的会议记录，22次会议中，监管部门出席或列席了14次。

在现场，文维虎的现场监管和指导很琐碎也很细致，监管部门的工作任务与内容超出了一般的监管职责要求——

从“要学点普通话” 到“三个工作人员的工作要给社员代表报告，给镇长汇报。一定让党委书记、镇长知道。镇领导不干预，不等于不汇报。”

“信息员的费用该给要给，每年100元吗？一些钱该花要花。”

“（免费）办公场所不是长久之计，一个农村银行业机构，需要自己的营业场地。农村信用社自然走了，暂时就不可能回来了。今后，也不轻易让他们在文林设网点。”益民理事长兼经理金继贵一听此话，立刻说：“有你这句话我就放心了。”

我们调研时就住在资金互助社办公室的楼上，吃过晚饭和附近的村民聊天。住在附近的村民说，文处长他们来的时候，连水、茶叶自带，入住吃饭给钱。文维虎的搭档杨祎也说：“如果去商业银行现场监管，一般是对方派车，吃饭也不用如此计较。”

简要分析

如何衡量资金互助社的成败？不妨借用小额信贷机构的三个指标：财务可持续、服务广度和深度。所谓广度，本文指社员多寡，深度是指服务可达的贫困社员多少。服务面的大小要受到组织的内在规模约束。能否增加服务深度，和组织的宗旨、经营能力相关。一般来讲，合作社和股份公司有很多区别，但从外部观察它仍旧是一个经济组织。那么，实现财务可持续是合作社运行的一个基本前提。若保证财务可持续，至少收益能够覆盖成本。

但一个具有民间金融特质的资金互助组织，在发起、设立的过程中，需要支付大量的组织成本。

而以信贷业务为主的资金互助社，收益主要与资产规模和资产质量有关。由于刚刚成立，目前资产质量都较高。短期内，规模对合作社的收益影响很大。这也是为什么当初益民合作社规定1200户社员为下限的理由。

资金互助社在成立前，这些普通农民所处的社会阶层，使他们无法从正式制度和社会关系中获得资源。成立后，和许多部门建立了联系，但这些联系对它的作用目前更多是一种管制，而非资源获得的渠道。

在没有外来资金注入情况下，互助社要想生存下来并能持续发展，必须依靠自身所能接触到的各种网络，寻找资金来源，同时减少运行中一些 “摩擦力”。组织的社会网络以及其中的社会资本就凸显了重要性。

 百信有很大的社会知名度和广泛的社会网络，而这些社会交往大多为高校、科研机构和社团。与益民相比，最大的不同就是从政府汲取资源能力弱。

 中国政府目前仍然是拥有资源最多的部门。作为政府部门的四川银监局与广元分局，通过自己的权威和体制内外的流动管道，将行政部门的资源输入到益民，大大减少了益民的经营成本，而且众多社员参与业务往来，是益民短时间内实现盈利的重要原因之一。

 银行业的“量本利”关系十分重要，业务量、保本点、持续赢利有内在的、本质的必然联系。作为微型金融的农村资金互助社也如此。 

2009年，益民和百信相对各自的2008年，各项财务指标都有了更好发展。由于各种优惠政策没有到位，四川目前仍然只有这一家资金互助社有正式金融牌照。百信所在的吉林梨树县，由于一直主要由民间力量推动，加之百信的示范效应，目前又有两家将获得监管部门的批准。而其他未获牌照而发育较好的半正规资金互助组织也有了七八家。相比当地这些后发展起来的组织，百信反倒显得有些弱小，但是它承担了最初的制度实验成本，所具有的开拓精神对于中国真正合作金融的到来有着不可忽视的贡献。

（薛桂霞系中国农业科学院研究员）